Правительство хочет вернуть людям право выбирать свою власть. В результате проведенной децентрализации местным территориальным громадам передадут не только полномочия по решению насущных проблем людей, но и финансовые средства для этого.
ПОЗИЦИЯ спросила у известных экспертов их мнение: Зачем Украине нужна децентрализация? Будет ли государство при такой системе определять только общие интересы и правила, а регионы сами обозначат стратегии своего развития?
1. Можно ли считать вступление в силу закона о повышении бюджетной и финансовой самостоятельности местных властей реальным механизмом децентрализации власти в Украине?
2. Насколько выиграет украинская глубинка от введения в действие этого закона? Или, наоборот, проиграет?
3.А своевременно ли вообще в период такого всеобъемлющего кризиса заниматься децентрализацией? Может быть, стоит укрепить единоначалие? И не хочет ли нынешняя власть таким образом уйти от ответственности, переложив ее на плечи регионов страны?
– К большому сожалению, под правительственным слоганом о «бюджетной децентрализации» очень мало реальных шагов по ее имплементации. Вместо нее наблюдается слабо закамуфлированная попытка усилить финансовый контроль за региональными элитами, извлечь дополнительные средства из местных бюджетов в пользу общегосударственного и переложить на «местные плечи» часть груза ответственности за финансирование социального блока – образования, спорта, медицины, культуры.
Ведь не секрет, что финансовую основу местного самоуправления составляет налог на доходы физических лиц (НДФЛ). В соответствии с нормами бюджетного кодекса крупные местные бюджеты (городские, районные) в 2014 году оставляли у себя от 75 до 100% этого налога, и только Киев – 50%.
Поэтому в прошлом году именно НДФЛ был финансовой основой местного самоуправления – составлял более 70% доходов местных бюджетов, а в некоторых областях и городах его вес приближался к 80–90% (в Запорожской области – 76%).
2. Изменениями же от 28 декабря Верховная Рада и правительство оставили в распоряжении районных и городских бюджетов, бюджетов объединений территориальных общин только 60% НДФЛ, областным бюджетам всего 15% (вместо обещанных 25%) Киеву – 40%.
Потерю части этого стабильного источника поступлений в местные бюджеты правительство предложило компенсировать за счет передачи в местные бюджеты права изымать плату за предоставление административных услуг (кроме 50% сбора за регистрацию имущества и предпринимательства); путем увеличения нормы отчисления экологического налога (с 35% до 80%); введения сбора с розничной продажи подакцизных товаров (алкоголь, табак, нефтепродукты) в размере 2–5% от стоимости; закрепления права для областных бюджетов оставлять 10% налога на прибыль частных предприятий.
Очевидно, что такие инициативы не смогут компенсировать потери местных бюджетов из-за дополнительного изъятия НДФЛ. Поскольку эти налоги не только сложны в администрировании, но и не сопоставимы по своему весу, а их изъятие связано с серьезными коррупционными рисками и конфликтом с местными предпринимателями и группами влияний.
К тому же правительство передало на региональный уровень дополнительные полномочия и обязательства в сфере культуры, образования, медицины, спорта. При этом исполнение социальных обязательств местными бюджетами будет обеспечиваться и путем специальных субвенций из государственного бюджета. А это уже чистое «ручное управление» регионами по принципу «тому дам, а тому не дам», «деньги есть, денег нет».
Потенциально правильным шагом правительства в указанном законе стало предоставление территориальным общинам более широкой юридической независимости, возможности объединяться в конгломераты для достижения финансовых и бюджетных целей, обслуживаться не только в структурах госказначейства, но и в коммерческих банках. Правда рисков такие нововведения тоже несут не мало, а процедура их реализации пока не прописана досконально в подзаконных нормативно-правовых актах и не разъяснена правительством.
В целом же правительство насчитало, что местные бюджеты в результате такой «реформы» получат дополнительно 30 млрд грн., эксперты считают, что, наоборот, потеряют – 18. По моему же мнению, с учетом того, что правительство собирается в этом году получить в госбюджет за счет НДФЛ 42 млрд грн. (в прошлом – только 15 млрд), потери местных бюджетов составят не менее 20–22 млрд грн.
При этом общая независимость местных бюджетов уменьшится, и они как всегда будут стоять с протянутой рукой под Кабмином, выпрашивая дополнительные субвенции на социальную сферу; социально-политическая ситуация в регионах ухудшится.
3. Все же, по моему мнению, реформа финансовой децентрализации назрела. На сегодня местные органы самоуправления часто законодательно наделены полномочиями, реализация которых не подкреплена наличием денег в бюджете – идет финансовое разрушение местного самоуправления. Дальнейшая централизация госфинансов – путь в никуда.
Более того, как минимум половина украинской экономики находится в тени, а это – не менее 60–70 млрд долл. США. Особенно высокий уровень тенизации в регионах. Разумная финансовая децентрализация могла бы способствовать детенизации предпринимательства, ведь предпринимателям будет понятно, куда идут их налоги, и органы местного самоуправления будут более заинтересованы в эффективной работе экономики.
В-третьих, путь децентрализации финансов – это один из ключевых элементов демократии. В развитых демократических странах через центральный госбюджет проходит не более 30% налогов, а 70% – через местные. У нас пока ситуация наоборот.
Поэтому финансовая децентрализация – это фактически безальтернативный путь развития украинского государства, хотя на нем еще много «гор» и «волчьих ям», а нашему правительству еще предстоит сделать реальные, а не формальные шаги в этом направлении.
Доктор философских наук, профессор Владимир Глазунов:
1. Правовая регламентация процессов – важная составляющая политической системы, поэтому вступление в силу указанного закона можно считать важным этапом в реформировании системы. Однако при этом необходимо помнить, что в Украине сложилась порочная практика – строгость закона «компенсируется» необязательностью его выполнения! Более того, многочисленные подзаконные акты могут до неузнаваемости выхолостить сущность первоначального закона.
К сожалению, сложившаяся практика свидетельствует о том, что любой закон может быть трактован и применен, в конечном итоге, от «толщины кошелька». Ни один, самый прекрасный закон, не будет работать нормально, пока мы не победим коррупцию.
Я вспоминаю свой спор с академиком Валерием Геецем за круглым столом в Запорожской торгово-промышленной палате, лет пять назад. Уважаемый ученый небеспочвенно опасался в то время, что при изменении пропорций в формировании бюджета «распил» финансов на региональном уровне будет во много раз выше, чем сейчас это происходит на республиканском уровне. За это время мало что изменилось. Наблюдая современные процессы в стране, теперь уже меня терзают подобные сомнения. Здесь важно понимать простую вещь – существует ли действенная система контроля за системой бюджетного финансирования со стороны гражданского общества?
2. Считаю, что, несмотря на повышение гражданской активности, об этом, как о состоявшемся факте, еще рано говорить, как на республиканском уровне, так и на региональном, со стороны местной громады. Судить о том, выиграет от введения этого закона периферия или проиграет, сложно, т.к. реформирование и выход из системного кризиса предусматривает комплексный подход, т.е. параллельного проведения комплекса мероприятий в нескольких направлениях.
Любое единичное действие обречено на провал, а, значит, вероятнее всего, принесет больше вреда, нежели пользы. Жесткой централизации требуют, прежде всего, усилия во внешней политике и события на юго-востоке страны.
3. Во внутренней политике вопрос о децентрализации уже перезрел! Работа в этих двух направлениях должна вестись параллельно, несмотря на всю сложность таких действий. У нас, попросту, нет другого выхода, как только совместить «несовместимое» – жесткое единоначалие и широкую децентрализацию. Очевидно, что необходимо четко разграничить сферы, в которых должна присутствовать исключительно персональная ответственность руководителя (военная сфера, стратегический комплекс, оборона) и сферы, в которых допустима демократическая активность, самоорганизация.
Например, волонтерство – лучший пример такой активности. Но энтузиазм волонтеров хорош на определенном отрезке времени. Если государство будет и дальше паразитировать на благородных чувствах своих граждан, это обернется великой трагедией. Очевидно, что необходимо соизмерять и территориальные риски: децентрализационные программы должны дифференцированно внедряться – ускоренно в относительно спокойных западных областях, и очень сдержанно, с перестраховкой, в прифронтовых областях, таких как Запорожская.
Вместе с тем, нужно понимать, что власть не столько хочет переложить ответственность на регионы, сколько планирует в условиях ею же созданного и поддерживаемого хаоса иметь политические и экономические дивиденды.
Тема децентрализации в Украине нашла широкий отклик у экспертов. В следующем номере ПОЗИЦИИ свое мнение выскажет Кость Бондаренко, украинский политолог, историк, директор Киевского института проблем управления имени Горшенина, а также известные запорожцы.
Виктория КИРИЛЕНКО
